سیاست صنعتی؛ از رویا تا زمین سفت واقعیت!
امیررضا انگجی پژوهشگر توسعه
ادبیات جدید سیاست صنعتی دوباره در حال متولد شدن است و این‌بار فراتر از مباحث نظری، با کارهای تجربی بسیاری همراه است که می‌توانند میزان بهکارگیری این سیاستها توسط کشورها و موفقیت و شکستهای آنها را بسنجند. با این حال مطالعات جدید نشان می‌دهد که ایران در رتبه‌بندی استفاده از سیاستهای صنعتی مدرن و جدید جایگاهی ندارد. این سیاستها در خلا اجرا نمی‌شوند و به‌شدت به محیط اقتصاد سیاسی و ظرفیت و توانمندی دولت در اجرای آنها وابسته‌اند، در نتیجه می‌توان گفت که غیبت استفاده از سیاستهای صنعتی جدید و پیچیده در ایران شاید به دلیل محیط اقتصاد سیاسی، فضای رانت خاص ایران و محدودیت‌های ظرفیتی دولت در اجرا باشد.
سیاست صنعتی یا اقدام دولتی به‌منظور تغییر ترکیب فعالیت‌های اقتصادی، از زمان تولد علم اقتصاد بحث‌برانگیز بوده است. اقتصاددانان مدت‌‌هاست شکستهای بازار را که ممکن است مداخله سیاست صنعتی را توجیه کند، مطالعه، تشریح و طبقه‌‌بندی کرده‌‌اند. در جدیدترین مطالعات این حوزه نظریه‌ها را به سه‌دسته اصلی دسته‌بندی می‌کنند. مقوله «اثرات خارجی» شامل اثرات خارجی منفی مانند آسیب‌های زیست‌محیطی و همچنین اثرات خارجی مثبت مانند یادگیری از طریق انجام کار، امنیت ملی یا توسعه مشاغل خوب است. مقوله «فعالیت‌های هماهنگی یا انباشتگی» شامل موقعیت‌هایی است که در آن یک صنعت می‌تواند تحت‌تاثیر در دسترس بودن کالاها، خدمات مکمل یا فعالیت‌های پایین‌دستی و بالادستی قرار گیرد. مورد آخر یعنی «کالاهای عمومی» زمانی که انواع خاصی از فعالیت‌های اقتصادی را هدف قرار می‌دهند، می‌توانند سیاستهای صنعتی نیز باشند. مقوله تامین کالای عمومی زمانی به وجود می‌آید که تولید خصوصی به مقررات کافی، آموزش، زیرساخت‌ها یا اجرای قانون بستگی داشته باشد.با این حال، وقتی نوبت به دنبال کردن سیاست صنعتی می‌رسد، نیروهای سیاسی و اقتصادی ناگزیر در هم تنیده میشوند.
در واقع، نگرانی اقتصاددانان از سیاست صنعتی کمتر به دلایل اقتصادی مربوط می‌شود تا به اقتصاد سیاسی سیاست صنعتی. به‌عنوان مثال، سیاستهای صنعتی را در نظر بگیرید که صنایع نوپا را ارتقا می‌دهد. این سیاستها زمانی به وجود می‌‌آیند که شکست بازار (به‌عنوان مثال، اثر خارجی یادگیری از طریق انجام کار) مانع ظهور صنعت در قیمت‌های فعلی بازار می‌شود.
ایده صنعت نوزاد تاریخی طولانی دارد. به طور رسمی این ایده در گزارش الکساندر همیلتون (۱۷۹۱) در مورد اهمیت تولیدات صنعتی در برابر کشاورزی ظاهر می‌شود، اما در نوشته‌های جان استوارت میل (۱۸۴۸) است که به ادبیات متعارف اقتصاد نفوذ می‌کند. با این حال، مکاتبات بعدی میل نشان می‌دهد او شکایات و نامه‌‌هایی دریافت می‌‌کرد که چگونه بحث دقیق او در مورد حمایت کوتاه‌‌مدت و موقت واردات برای یک صنعت نوزاد به‌عنوان توجیهی برای حمایت‌‌گرایی دائمی مورد سوءاستفاده قرار میگرفت.
سیاستهای صنعتی توسط سیاستگذارانی که در نهادهای سیاسی فعالیت می‌کنند انتخاب میشوند. این سیاستمداران به ائتلاف‌ها تعلق دارند، تحت‌تاثیر موکلان هستند، قدرت (رسمی و غیررسمی) را در دست دارند و به حفظ آن اهمیت می‌دهند. سیاستهای صنعتی پیامدهای توزیعی دارند و بر شرکت‌ها، بخش‌‌ها و مناطق و همچنین کارگران و صاحبان سرمایه تاثیر می‌‌گذارند. مزایا و ذی‌نفعان آنها اغلب مشخص و قابل شناسایی هستند، در حالی که هزینه‌های آنها اغلب پراکنده است و آنها را راهی قدرتمند برای هدف قرار دادن عناصر سیاسی می‌کند. اندیشیدن به صورت عملی در مورد سیاست صنعتی بلافاصله و به‌طور اجتناب‌ناپذیر ما را وارد دنیای «اقتصاد سیاسی» می‌کند.موج استفاده گسترده از سیاستهای صنعتی اخیرا در سراسر ایالات‌متحده، اتحادیه اروپا، چین، هند، برزیل و جاهای دیگر، درک اقتصاد سیاسی این سیاستها را بیش از پیش ضروری کرده است.
بحث درباره اقتصاد سیاسی سیاست صنعتی و شکست یا موفقیت آن حول دو محور موضوعیت پیدا می‌کند:
۱.محدودیت‌های سیاسی(Political Economy) برای انتخاب‌‌هایی که انجام میشوند؛
۲. محدودیت‌های ظرفیتی(State Capacity) که بر اجرای این انتخاب‌‌ها تاثیر می‌‌گذارند.
در ایران چیزی که عمدتا در تدوین سیاستهای صنعتی مورد توجه قرار نگرفته، دو محور بالاست. این دو مهم‌ترین دلایل شکست سیاستهای صنعتی یا حتی انحراف در بهکارگیری آن در ایران را باعث میشوند. تنوع در عملکرد سیاست صنعتی به همان اندازه که اقتصادی است، سیاسی است. شکستهای بازار و محدودیت‌های اقتصادی غالبا بر نحوه نگرش اقتصاددانان به سیاست بهینه حاکم بوده، با این حال نیروهای سیاسی به‌‌ویژه دو بعد محدودیت‌های سیاسی و ظرفیت دولت به‌شدت بر نحوه تحقق این مداخلات تاثیر می‌‌گذارند. مطالعات جدید نشان می‌دهد در بیشتر کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه، سیاستهای صنعتی موفق سیاست‌هایی بوده‌اند که در چارچوب محدودیت‌های سیاسی و ظرفیتی اعمال شدند؛ هرچند بعدها بسیاری از این سیاستها، تعادل‌های سیاسی موجود را نیز در بلندمدت برهم زدند. معمولا یک باور غلط این است که سیاست صنعتی باید موجب تحول شگرفی در زمینه اقتصادی شود. با این حال با توجه به محدودیت‌های سیاسی و ظرفیتی دولت در ایران امکان بهکارگیری چنین سیاستی وجود ندارد. یک درس از سیاست صنعتی موفق در چارچوب محدودیت‌های سیاسی و ظرفیتی، سیاست توسعه صنعت و ایجاد زنجیره تامین مالت جو در اتیوپی است. این برنامه سیاست صنعتی ساخت یک زنجیره تامین و توسعه را از آموزش کشاورزان در سطح خرد تا احداث یک کارخانه مالت دربر میگرفت.
در سطح خرد کشاورزی مشکل یک چیز بود؛ دانه‌ها و خاک ناکافی، اما از آن پس کشاورزان با آموزش و بودجه‌ای که از طریق برنامه دریافت کردند، به تولید انواع دانه‌های پرمحصول روی آورده و تکنیک‌هایی را برای افزایش حاصلخیزی خاک خود اتخاذ کردند. جو، ماده مهمی است که در صنعت نوشیدنی استفاده می‌شود و در غذاهایی مانند اینجِرا، یک نان اسفنجی محبوب یافت می‌شود و پس از تف، گندم، ذرت و سورگوم، پنجمین غله تولیدشده در اتیوپی است.
با اتصال کشاورزان خرده‌پا به زنجیره تامین مالت، کشاورزان توانسته‌اند درآمد خود را ۱۵۰درصد افزایش دهند. افزایش تولید همچنین امنیت غذایی محلی را تقویت کرده است، زیرا از تولید جدید، ۲۷درصد محصولات توسط خانوارها مصرف می‌شود. این یک سیاست صنعتی کوچک اما موفق در چارچوب محدودیت‌های سیاسی و ظرفیتی بود که با همکاری سازمان‌های بین‌المللی صورت گرفت. این همکاری بین‌المللی و کوچک بودن ابعاد این سیاست بر محدودیت ظرفیتی دولت در اتیوپی غلبه کرد و از طرف دیگر سیاست بلندپروازی نبود تا به تغییرات توزیعی گسترده در سطح اقتصاد سیاسی منجر شده و در نتیجه با موانع مواجه شود.
