نیمه ناپیدای اقتصاد معادن
در تعاریف آمده به هر نوع فعالیت اقتصادی که خلاف اقتصاد رسمی است، مالیات نمی‌پردازد و از نظارت دولت گریزان است، اقتصاد پنهان، خاکستری، غیررسمی، زیرزمینی، سایه و... گفته می‌شود. اگرچه اقتصاد غیررسمی را یکی از آفات کشورهای در حال توسعه می‌شمارند، اما باید گفت تمامی نظام‌های اقتصادی دارای درجاتی از اقتصاد پنهان هستند.
اما برای یافتن پاسخ پرسش اول متن باید پیش از هر چیز این نکته را مدنظر قرار داد که نمی‌توان تعریف کاملا دقیقی از اقتصاد پنهان ارائه کرد، اما با مشاهده برخی ویژگی‌های این نوع از فعالیت‌های غیررسمی، روشن است که بخش معدن هم به این بیماری مبتلا است. استخدام کارگران بدون قرارداد یا با قراردادهای صوری، قاچاق یا برداشت غیرقانونی و اضافه‌برداشت و کم‌اظهاری معدنداران از جمله شاخصه‌های این نوع فعالیت نامطلوب در بخش معدن است.
برای واکاوی بیشتر پدیده اقتصاد پنهان در بخش معدن گفت‌وگویی با عبدالنبی مکابر، عضو هیات‌مدیره انجمن تولیدکنندگان و صادرکنندگان طلا، جواهر، نقره و سنگ‌های قیمتی استان تهران داشته است که در ادامه می‌خوانید.
چرا همچنان معضلاتی مانند بکارگیری کارگران بدون قرارداد (به‌عنوان‌مثال، در معادن زغال‌سنگ) در بخش معدن و صنایع‌معدنی به‌چشم می‌خورد؟
بعضی از کارفرمایان با استفاده از روش عدم‌عقد قرارداد با نیروی کار فرصت مغتنمی برای خود ایجاد می‌کنند تا از نظر قانونی، مسئولیتی هنگام قطع همکاری با آنها نداشته باشند.
این نوع تصور، اصلی‌ترین دلیل کارفرمایان برای سرپیچی از روال قانونی استخدام نیروی انسانی است.
اما در عالم واقع، قرارداد همکاری بین کارگر و کارفرما بیش از آنکه مزیتی برای کارگران به‌شمار آید، ابزار دفاعی برای کارفرما است تا بتواند در شرایط گوناگون از منافع خود دفاع کند.
اما نخستین مشکل قانونی این است که خلاف نظر برخی کارفرمایان، عدم‌انعقاد قراردادی معین که تاریخ شروع و پایان آن به‌طوردقیق مشخص شده باشد، از منظر قانون کار نوعی «همکاری دائمی» محسوب می‌شود و کارفرما به‌هیچ‌وجه نمی‌تواند به این بهانه کارگر را اخراج کند. از سوی دیگر، کشف رابطه کاری فی مابین کارگر و کارفرما تنها محدود به وجود یا نبود سند قرارداد نیست و بازرسان اداره کار از میزان و توالی و تعداد پرداخت‌ها، بازدید از محل پروژه و سایر شواهد و استعلامات در محل می‌توانند صحت یا عدم‌صحت ادعای سابقه همکاری فی‌مابین طرفین دعوی را معلوم کنند.
علاوه بر این، کارگر می‌تواند بعد از قطع همکاری، هرگونه ادعای مالی را درباره میزان پرداختی‌ها مطرح و براساس آن طرح، شکایت و مطالبه کند. در مقام مقایسه، در زمان اخراج کارگر بدون قرارداد، با کارگران دارای قرارداد کار کتبی، در نحوه تسویه حساب هیچ تفاوتی به‌لحاظ قانونی وجود ندارد.
براساس ماده ۵۲ قانون کار، ساعت کاری مشاغل سخت نباید بیشتر از ۶ ساعت در طول روز و مازاد بر ۳۶ ساعت در طول هفته باشد. علاوه بر آن، طبق ماده ۶۱ قانون، اضافه‌کاری در مشاغل سخت و زیانبار ممنوع است و حسب مفاد ماده ۷۵ و ۸۳ قانون کار، استخدام زنان و نوجوانان ۱۵ تا ۱۸ساله نیز منع قانونی دارد. البته در ظاهر منافع حاصل از عدم‌رعایت قوانین فوق، از دیگر علل عمده در بکارگیری نیروی کار بدون قرارداد در پروژهای معدنی است، که این ترفند نیز روی منفی خود را در زمان بروز رخداد و حوادث طبیعی، سوانح کاری یا عدم‌رعایت نکات ایمنی و بروز خطرات جانی نشان می‌دهد و هزینه‌های مضاعفی را به کارفرمایان تحمیل خواهد کرد.
پس نباید تصور شود که اگر در متن قرارداد درباره مزایا و دیگر موارد توضیح داده نشده، به این معناست که کارفرما می‌تواند به تعهدات خود در قبال پرداخت‌ها عمل نکند یا با مبلغی کمتر از نرخ مصوب شورای‌عالی کار برای کارگران تعیین حقوق کند.
برداشت غیرمجاز و قاچاق (به‌عنوان‌مثال از معادن طلا یا گوهرسنگ‌ها) از دیگر نشانه‌های رواج اقتصاد پنهان در بخش معدن است. این آسیب را چگونه می‌توان ارزیابی کرد؟
برداشت غیرمجاز سنگ و قاچاق خاک طلا و فروش آن متاسفانه اقدامی رایج است. برای مثال، معدن طلای اندریان واقع در شهرستان ورزقان (۷۰ کیلومتری شمال‌شرق تبریز) با ۱۲۰ هکتار وسعت و ۳۰ میلیون تن ذخیره طلایی با عیار ۵ درصد از جمله معادن فعال کشور است. فروش خاک طلا به مبلغ هر کیلوگرم ۴۰۰ هزار تومان از معدن اندریان بازتاب گسترده و آثاری منفی در افکار عمومی داشته و اقداماتی از این دست، علاوه بر ضرر مادی، آسیب‌های جانی نیز به بار آورده است.
کشور گرجستان به‌عنوان سرمایه‌گذار خارجی، بهره‌برداری از این معدن را برعهده دارد و با برنامه استخراج سالانه یک میلیون و ۴۰۰ هزار تن کانسنگ طلا و تولید شمش به روش هیپ‌لیچ با سهم ۷۰ درصدی فعالیت می‌کند. سهم بخش خصوصی ایران در این قرارداد ۳۰ درصد است، اما در ماه‌های اخیر روند استخراج معدن با چالش جدی مواجه شده است و مجموعه نهادهای انتظامی و قضایی که حسب تبصره ۲ ماده ۱۶ قانون ملزم به همکاری با معادن هستند، به‌علت برووکراسی مطول نتوانسته‌اند توفیق سریعی در کسب نتایج لازم داشته باشند و همچنان درگیر حل مناقشات محلی هستند.
باتوجه به وجود سرمایه‌گذار خارجی در پروژه، نه‌تنها پای اعتبار ملی و ضرر اقتصادی در میان است که امنیت منطقه را نیز به‌خطر انداخته است.
این تنها مثالی بود که نشان می‌دهد که قاچاق و برداشت غیرمجاز از معادن همواره جریان داشته و به چالشی اساسی برای کشور بدل شده است. بنابراین، به‌نظر می‌رسد توسل به روش‌های پیشگیری غیرکیفری دارای اهمیت بالایی است.
اما سیاست نهادهای مسئول در تقابل با قاچاق و بهره‌برداری‌های غیرقانونی از معادن، بیشتر جنبه سرکوبگرانه داشته است تا پیشگیرانه.
راه‌حلی که در این زمینه می‌توان پیشنهاد داد؛ اعمال شیوه‌های گوناگون پیشگیری اجتماعی (اعم از آموزش، افزایش سطح آگاهی، ارتقای فرهنگ عمومی و...) است و در کنار آن، تدابیر نظارتی در ابعاد گوناگون که می‌تواند کاهش موارد وقوع برداشت‌های غیرقانونی از معادن را به‌دنبال داشته باشد.
دلایل اضافه‌برداشت یا کم‌اظهاری معدنداران، که از دیگر شاخص‌های پدیده اقتصاد پنهان در بخش معدن است، چیست؟
کم‌اظهاری به‌معنای کمتر اعلام کردن ارزش یک محصول است. بنابراین در تنظیم مدارک و اظهارنامه باید ترتیبی اتخاذ شود تا نرخ فاکتور تسلیمی با نرخ تعیین‌شده در سامانه tsc یکی باشد. براساس ماده ۲۹ قانون امور گمرکی، کم‌اظهاری از جمله آفات گمرک‌ها و قاچاق کالا به‌شمار می‌آید که زمینه‌ساز و دلیل عمده گسترش آن در شرایط کنونی، توزیع کارت‌های بازرگانی جعلی و تقلبی است و متاسفانه کنترلی مستمر بر روند تهیه و صدور آنها وجود ندارد.
کم‌اظهاری بیشتر آن دسته از کالاهایی را دربرمی‌گیرد که دارای درصد یا سود بازرگانی بالایی هستند، از بین ۶هزار و۶۰۰ ردیف تعرفه‌ها، تنها چیزی حدود ۲هزار و ۲۸۰ ردیف دارای تعرفه حداقلی و بالغ بر ۴هزار ردیف از تعرفه بیش از ۴ درصد برخوردارند. این موضوع خود زمینه‌ساز کم‌اظهاری و بداظهاری شده و به‌تنهایی عامل کاهش حجم صادرات است. این در حالی است که راهکار ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز برای کاهش تبعات این معضل «راه‌اندازی سامانه اظهار از دور» به‌منظور حذف واسطه‌ها و تقلیل خطاهای نیروی انسانی و از دیگر سو، تمرکز گمرکات کشور عمدتا بر کاهش «تعرفه‌های گمرکی» است.
معمولا اضافه‌برداشت‌ها بیش از آنچه در پروانه بهره‌برداری معدن درج شده است، به 2 صورت قانونی و غیرقانونی انجام می‌گیرد، بخش قانونی آن قابل‌مدیریت است، اما به‌علت اینکه آمار دقیقی از میزان برداشت از معادن نداریم و آمار دقیق به شکل مستمر اعلام نمی‌شود، برداشت‌های غیرقانونی قابل‌رصد و مهار نیستند. از دیگر مشکلات در این حوزه، نبود نظارت دقیق بر روند استخراج در معادن است، بنابراین باید زمینه بازرسی حرفه‌ای و امکانات لازم را حتی در هنگام فروش محصولات معدنی فراهم آورد.
آسیب رشد اقتصاد زیرزمینی چه آثار و هزینه‌هایی بر بخش معدن دارد؟
باتوجه به موقعیت خاص کشور و تشدید تحریم‌ها، توسعه صادرات غیرنفتی از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است و به این ترتیب، نقش معادن بیش از پیش اهمیت خواهد یافت، بنابراین به‌منظور ارتقای بهره‌وری و کاربست بهینه ماشین‌آلات و تجهیزات ضروری است که نیروی کار احساس امنیت واقعی و تعلق و وابستگی به محیط کار داشته باشد، بی‌شک بکارگیری کارگران بدون قرارداد مانع از تحقق این اهداف است و باعث کاهش راندمان، افت بهره‌وری و افزایش نرخ تمام‌شده و ازدیاد ضایعات و افت کیفیت محصول می‌شود. برداشت غیرمجاز و قاچاق مواد معدنی منجر به ایجاد ناامنی برای جذب سرمایه‌گذار خارجی و فرار سرمایه داخلی از بخش‌های مولد به غیرمولد و گسترش دلالی و واسطه‌گری می‌شود. مضافا فروش مواد خام به‌صورت قاچاق باعث افزایش خام‌فروشی، عرضه محصولات به نرخ غیرواقعی حتی کمتر از نرخ‌های تولیدی و صادراتی آن، خسارت‌های سنگینی بر اقتصاد معدن وارد خواهد کرد.
در حالی که اضافه‌برداشت و کم‌اظهاری، دولت را از دریافت انواع مالیات و حقوق دولتی محروم می‌کند که تاخیر یا ناتوانی در تکمیل زیرساخت‌ها، حداقل پیامد آن است.
تاثیر رواج اقتصاد زیرزمینی بر درآمدهای مالیاتی دولت چیست؟
همان‌طور که پیش از این اشاره شد، امروزه بخش معدنی با در اختیار داشتن ذخایر بسیار، نقش مهمی در اقتصاد کشور یافته و افزایش صادرات معدنی طی سال‌های جاری مصداق این ادعا است. این رشد و توسعه به‌دنبال خود آثار مثبتی همچون محرومیت‌زدایی، ایجاد اشتغال و توسعه اجتماعی و فرهنگی، علاوه بر توسعه انواع صنایع پایین‌دستی، را به‌ارمغان آورده است. خوشبختانه مقامات دولتی نیز جنبه درآمدزایی معدنی را در اولویت سیاست‌های خود قرار داده و برای محقق کردن آن در بودجه ۱۴۰۲ پرداخت انواع مالیات‌ها (مالیات بر درآمد و مالیات بر ارزش‌افزوده) و حقوق دولتی را به‌میزان ۸۰ هزار میلیارد پیش‌بینی کرده‌اند، حتی حقوق دولتی نیز از سال ۹۷ تاکنون، ۴۰برابر شده است.
براساس قانون باید بخشی از حقوق دولتی، حدود ۶۵ درصد، برای توسعه زیرساخت‌ها و ۱۵ درصد نیز برای عمران و آبادی منطقه معدنی مربوطه اختصاص یابد، در حالی که چنین اقداماتی کمتر مشاهده شده و تا به امروز قانون به‌طورکامل اجرا نشده است. در کنار این مشکلات، صاحبان معادن با معضل «مالیات پنهان» هم مواجهند، تولید و فروش محصولات معدنی در داخل کشور مشمول مالیات بر درآمد و مالیات بر ارزش‌افزوده است، اما «مالیات پنهان» متاثر از مصوبات اخیر درباره برگشت ارز حاصل از صادرات به سامانه نیما است، در حالی که تفاوت ارز نیمایی و آزاد و رانت حاصل از آن بر همگان روشن است، این تفاوت به‌تنهایی عامل مهمی در کاهش حجم صادرات خواهد بود.
از سوی دیگر، باوجود اینکه وزارت صمت برای ۶هزار معدن غیرفعال برنامه‌های جدیدی در دست اقدام دارد، اما نبود ثبات در قوانین و تغییرات مکرر مدیریتی، نوید چشم‌انداز امیدوارکننده‌ای در پس این تلاش‌ها نمی‌دهد.
نوسان نرخ دلار، تثبیت نرخ دلار نیمایی و حذف استفاده از نرخ توافقی در بورس، برای بخش معدنی مشکل‌ساز و این در حالی است که مشکل تامین مالی در بخش معدنی و رسیدن نرخ بهره تامین مالی به بالای ۳۰ درصد، بروکراسی بانکی و ناترازی صندوق‌های بازنشستگی وضعیت نامطلوبی را در مقابل چشم فعالان معدنی به‌نمایش گذاشته است.
ناکارآمدی دستگاه‌های نظارتی چه تاثیری در گسترش این مشکل دارد؟
بروز تخلفات و فسادهای بی‌سابقه در دهه‌های اخیر بیش از پیش ضعف و کم‌اثر بودن سیستم نظارتی و دیگر دستگاه‌های ذی‌ربط در این حیطه را نشان می‌دهد. این رخدادها حاکی از آن است که دستگاه‌های نظارتی نتوانسته‌اند به‌موقع تخلفات را کشف کنند و گزارش دهند یا از گسترش آن ممانعت کنند و حتی بعد از فراگیر شدن ابعاد تخلفات با عکس‌العمل به‌موقع، سریع و گسترده دولت هم مواجه نمی‌شویم و این مسئله به‌خوبی نشان می‌دهد که باوجود هزینه‌های مضاعفی که دستگاه‌های نظارتی متعدد و موازی به دولت تحمیل می‌کنند، وجود آنها نتوانسته است مانع بروز و گسترش فساد شود.
مهم‌ترین آسیب ایجاد این دستگاه‌های موازی و تحمیل آن به نظام مدیریت کشور آن است که جسارت تصمیم‌گیری و تحرک را از مدیران لایق سلب می‌کند و به این ترتیب، نه‌تنها مدیران ناکارآمد و کم‌تحرک باوجود مصرف منابع مالی کشور در سازمان متبوع خود موردسوال و بازخواست دستگاه نظارتی قرار نمی‌گیرند و خروجی خاصی از آن سازمان حاصل نمی‌شود، بلکه زمینه دلسردی مدیران فعال و لایق را نیز فراهم می‌کند و به‌تبع آن، در این نوع سازمان‌ها رکود بر فعالیت ترجیح داده می‌شود.
در نهایت، سایر نهادهایی که امورات‌شان مرتبط با عملکرد دستگاه‌های نظارتی است، دچار سردرگمی، کندی و رکود می‌شوند، بیش از 3 دهه از شروع فعالیت دستگاه‌های نظارتی می‌گذرد، بنابراین ضرورت دارد که به آسیب‌شناسی خود این دستگاه‌های نظارتی پرداخته شود و شیوه‌های موجود موردارزیابی مجدد قرار گیرد.
به‌نظر می‌رسد ادغام این دستگاه‌های موازی و ورود دیوان محاسبات کشور به حوزه بازرسی امری ضروری است و بدون ارزیابی جدی عملکرد مدیران سازمان‌ها، قضات و نهادها، توسط معاونت راهبردی و نظارت ریاست‌جمهوری، با میزان تحقق اهداف و برنامه‌های مصوب، شاخص مناسبی برای ارزیابی مدیران و دستگاه‌های نظارتی به‌دست نمی‌آید.
