قربانی فرمول‌های ناعادلانه
در میان سیاست‌های کلان اقتصادی کشور، شاید هیچ بخشی به‌اندازه معدن با شعارهای بلندپروازانه و واقعیت‌های خاک‌خورده، فاصله نداشته باشد. «معدن، جایگزین نفت»، شعاری است که سال‌هاست در سخنان مسئولان تکرار می‌شود؛ اما نگاهی دقیق‌تر به ساختار حقوقی و اقتصادی معادن ایران، نشان می‌دهد که در دل این شعار، زنجیره‌ای از موانع بازدارنده تنیده شده که یکی از مهم‌ترین و پایدارترین آن‌ها، حقوق دولتی معادن است.
حقوق دولتی به‌عنوان سهم حاکمیت از ثروت‌های عمومی، یک اصل پذیرفته‌شده در نظام‌های اقتصادی مبتنی بر منابع طبیعی است. در ایران نیز مطابق قانون معادن، بهره‌برداران موظف‌اند درصدی از درآمد یا تولید خود را به دولت بپردازند تا این درآمد صرف توسعه زیرساخت‌ها، حفظ منافع عمومی و تأمین عدالت منطقه‌ای شود. اما در عمل، آنچه شاهدیم، نه تنها تحقق این اهداف نیست، بلکه تبدیل این سازوکار به یک بار مالی سنگین، غیرشفاف و گاه بی‌نتیجه برای معدن‌داران است.
نرخ‌گذاری دستوری؛ صدور قبض قبل از سوددهی
نظام فعلی حقوق دولتی در ایران، به گفته‌ی بسیاری از کارشناسان، ترکیبی از نرخ‌های دستوری، نبود شفافیت، نگاه صرفاً بودجه‌ای، و بی‌توجهی به موقعیت جغرافیایی و مرحله‌ی فعالیت معدن است. در چنین ساختاری، معدن‌کاری به‌ویژه برای واحدهای کوچک و متوسط، نه‌تنها سودآور نیست بلکه عملاً به میدان فرسایش اقتصادی تبدیل شده است.
به‌عنوان نمونه، در سال‌های اخیر افزایش ناگهانی نرخ حقوق دولتی برای برخی مواد معدنی، بدون ملاحظه‌ی ظرفیت بازار، قیمت جهانی، یا شرایط سرمایه‌گذاری، باعث تعطیلی یا نیمه‌فعال شدن ده‌ها معدن شده است. بهره‌بردارانی که هنوز به سود نرسیده‌اند، باید مبالغی هنگفت بپردازند، درحالی‌که حتی ابتدایی‌ترین زیرساخت‌ها مانند جاده یا برق نیز توسط دولت تأمین نشده است. نتیجه‌ی این وضعیت چیزی نیست جز خام‌فروشی، فرار سرمایه، بی‌اعتمادی بخش خصوصی، و توقف توسعه‌ی پایدار در معادن.
در این میان، سیاست‌گذاران اغلب از منظر جبران کسری بودجه به حقوق دولتی نگاه می‌کنند. در شرایطی که منابع عمومی کشور دچار فشار است، ساده‌ترین راه برای تأمین منابع، افزایش حقوق دولتی معادن تلقی می‌شود. اما این راهکار کوتاه‌مدت، در بلندمدت نه‌تنها موجب کاهش درآمدهای پایدار می‌شود بلکه فرصت‌های اشتغال، ارزش افزوده داخلی و عدالت منطقه‌ای را نیز از میان می‌برد.
قانون اساسی چه می‌گوید؟ انفال، عدالت و حقوق بهره‌بردار
از منظر حقوقی نیز، ساختار فعلی با چالش‌های جدی مواجه است. طبق اصل ۴۵ قانون اساسی، معادن جزء انفال محسوب می‌شوند و باید در خدمت منافع مردم قرار گیرند. این به معنای آن است که حقوق دولتی، نه یک مالیات، بلکه ابزار حکمرانی عادلانه بر منابع عمومی است. اما نبود سازوکار شفاف برای نرخ‌گذاری، اعطای تخفیف یا نحوه‌ی مصرف این درآمد، باعث شده تا بهره‌برداران، این حق را نه عادلانه، بلکه تحمیلی و مبهم بدانند.
جالب آنکه در بسیاری از کشورها، حقوق دولتی به شکل پلکانی، منطقه‌محور، و متناسب با مرحله‌ی فعالیت معدن طراحی می‌شود. به‌عنوان مثال، در سال‌های اولیه بهره‌برداری یا در مناطق محروم، این حقوق بسیار اندک یا حتی معاف است تا پروژه‌ها بتوانند به نقطه‌ی سودآوری برسند. اما در ایران، از نخستین گام‌های فعالیت، دولت سهم خود را طلب می‌کند، بی‌آن‌که مسئولیتی در قبال خطرات پروژه یا توسعه‌ی منطقه‌ای داشته باشد.
دو روایت از یک بحران؛ اقتصاددان و حقوقدان چه می‌گویند؟
در همین شرایط، معادن به‌جای تبدیل شدن به موتور محرکه‌ی اقتصاد، درگیر فرسایش سرمایه، دلسردی سرمایه‌گذاران، و رشد بی‌اعتمادی عمومی شده‌اند. به‌ویژه در استان‌های محروم نظیر کرمان، سیستان‌وبلوچستان یا کردستان، معدن می‌توانست ابزار توسعه و اشتغال باشد؛ اما به‌دلیل بازنگشتن درآمدهای حقوق دولتی به همان منطقه، عملاً چیزی جز حفر گودالی در دل زمین و بجا گذاشتن تبعیض نیست.
برای روشن‌تر شدن ابعاد این مسئله، «روزگار معدن» در گفت‌وگویی جداگانه، با دو تن از متخصصان این حوزه، از زوایای گوناگون به تحلیل بحران حقوق دولتی پرداخته است:
در گفت‌وگویی با دکتر مهدی ناصری، کارشناس اقتصاد معدن و مشاور سابق کمیسیون صنایع مجلس، به چالش‌های اقتصادی این ساختار پرداخته‌ایم؛ از فشار حقوق دولتی بر معادن کوچک تا تأثیر آن بر خام‌فروشی و خروج سرمایه. ناصری معتقد است که سیاست‌های فعلی، بیشتر در خدمت جبران کسری بودجه هستند تا تقویت بخش معدن، و پیشنهاد می‌دهد ساختار موجود با نگاه منطقه‌ای، پلکانی و تشویقی اصلاح شود.
در ادامه، دکتر کامبیز خالقی، استاد حقوق عمومی دانشگاه تهران و مشاور سابق دیوان محاسبات، ابعاد حقوقی و حکمرانی این بحران را تحلیل کرده است. وی بر این باور است که جایگاه حقوق دولتی باید در چارچوب عدالت منطقه‌ای، حکمرانی منابع عمومی و توسعه پایدار بازتعریف شود و از ابزار فشار مالی، به ابزار تنظیم‌گری هوشمند بدل گردد.
در مجموع، آنچه در این دو گفت‌وگو برجسته می‌شود، نه صرفاً نقد وضعیت موجود، بلکه تأکید بر ضرورت بازنگری فوری، جامع، و کارشناسی‌شده در ساختار حقوق دولتی معادن است؛ بازنگری‌ای که اگر امروز آغاز نشود، فردا نه‌تنها فرصت‌های اقتصادی از دست خواهد رفت، بلکه اعتماد اجتماعی به حکمرانی منابع نیز بیش از پیش تضعیف خواهد شد.
حقوق دولتی؛ منبع درآمد یا مانع توسعه؟
در همین راستا، «روزگار معدن» گفت‌وگویی داشته با دکتر مهدی ناصری، کارشناس اقتصاد معدن و مشاور سابق کمیسیون صنایع مجلس، که با صراحت از «شکاف عمیق میان نرخ‌گذاری دولتی و واقعیت‌های معدنی» سخن می‌گوید.
ناصری با اشاره به افزایش چشمگیر حقوق دولتی در سال‌های اخیر گفت: «رویکرد فعلی دولت در تعیین حقوق دولتی، بیشتر بر تأمین بودجه تمرکز دارد تا توسعه معادن. این باعث شده بسیاری از معادن کوچک و متوسط که عمدتاً در مناطق محروم قرار دارند، از چرخه تولید خارج شوند.»
وی افزود: «در بسیاری از موارد، معادن پیش از آنکه حتی به سوددهی برسند، باید حقوق دولتی را کامل پرداخت کنند. این فشار مالی در کنار هزینه‌های زیرساختی و ریسک بازار، بهره‌بردار را به نقطه ورشکستگی می‌رساند.»
وی گفت: «حقوق دولتی باید متناسب با موقعیت جغرافیایی، نوع ماده معدنی، عمق استخراج، و هزینه‌های بهره‌برداری تعیین شود. اما در عمل شاهد یک عدد ثابت و دستوری هستیم که گاه برای معادن کم‌عیار و پرریسک نیز همانند معادن غنی اعمال می‌شود.»
جای خالی نظام پلکانی و انگیزه‌ساز
وی با انتقاد از نبود سیاست‌های تشویقی برای سرمایه‌گذاران گفت: «در بسیاری از کشورها، حقوق دولتی برای سال‌های نخست فعالیت معاف یا بسیار ناچیز است تا سرمایه‌گذار برای ورود و توسعه زیرساخت ترغیب شود. اما در ایران، از روز اول باید سهم دولت پرداخت شود، حتی اگر پروژه هنوز در مرحله آزمایشی باشد.»
وی افزود: «معافیت‌های هدفمند و پلکانی می‌تواند کمک کند تا معادن کوچک رشد کنند و اشتغال‌زایی داشته باشند. اما سیاست‌گذاران ما اغلب از منظر کوتاه‌مدت به موضوع نگاه می‌کنند؛ هدفشان صرفاً تأمین کسری بودجه است نه رشد بلندمدت این بخش.»
شفافیت؛ حلقه گمشده زنجیره حقوق دولتی
ناصری با اشاره به ضعف نظارت و نبود شفافیت در گردش مالی حقوق دولتی گفت: «معلوم نیست درآمدهای حاصل از حقوق دولتی صرف چه اموری می‌شود. آیا به توسعه جاده‌ها و برق‌رسانی به معادن برمی‌گردد؟ یا صرف هزینه‌های جاری دولت می‌شود؟»
وی ادامه داد: «این بی‌اطمینانی باعث شده بسیاری از بهره‌برداران، پرداخت حقوق دولتی را ناعادلانه بدانند. وقتی دولت خدماتی ارائه نمی‌دهد، چرا باید سهم خود را به‌طور کامل دریافت کند؟»
خام‌فروشی؛ نتیجه فشارهای غیرکارشناسی
ناصری در بخش دیگری از گفت‌وگو به پیوند میان حقوق دولتی و خام‌فروشی اشاره کرد و گفت: «وقتی بهره‌بردار برای پرداخت حقوق دولتی زیر فشار است، ترجیح می‌دهد ماده معدنی را در همان مرحله اولیه بفروشد تا زودتر به پول برسد. این یعنی حذف ارزش افزوده، حذف اشتغال، و حذف توسعه پایدار.»
وی گفت: «اگر قرار است با مالیات و حقوق دولتی، جلوی فرآوری و توسعه صنایع پایین‌دستی گرفته شود، باید منتظر ماند که اقتصاد معدنی کشور به خام‌فروشی مزمن تبدیل شود.»
زیرساخت‌های غایب، هزینه‌های پنهان
وی در بخش دیگری از گفت‌وگو با اشاره به نبود زیرساخت در معادن کشور گفت: «بسیاری از معادن در مناطق کوهستانی یا دورافتاده قرار دارند. دولت حتی ابتدایی‌ترین امکانات مانند جاده دسترسی یا برق را فراهم نکرده، اما بهره‌بردار را ملزم به پرداخت کامل حقوق دولتی می‌کند.»
وی افزود: «این در حالی است که در بسیاری از کشورهای معدنی، ابتدا دولت زیرساخت را فراهم می‌کند و سپس از درآمد حاصل از استخراج بهره‌مند می‌شود. این منطق در ایران برعکس شده است.»
مسیر اصلاح چیست؟
در پایان گفت‌وگو، ناصری راهکارهایی را برای اصلاح این ساختار برشمرد و گفت: «پیشنهاد می‌کنم که وزارت صمت با کمک تشکل‌های معدنی، نظام حقوق دولتی را بازطراحی کند؛ به صورت شفاف، منطقه‌محور، پلکانی، و مبتنی بر واقعیت‌های اقتصادی.»
وی افزود: «همچنین بخشی از درآمدهای حقوق دولتی باید به توسعه همان منطقه بازگردد؛ مثلاً در ساخت جاده، مدرسه، درمانگاه و حتی کمک به صنایع پایین‌دستی معدنی. این کار نه‌تنها انگیزه سرمایه‌گذاری را بالا می‌برد، بلکه اعتماد عمومی را نیز تقویت می‌کند.»
حقوق دولتی معادن؛ درآمد ملی یا مانعی برای توسعه؟
در ادامه برای بررسی این موضوع، گفت‌وگویی داشته‌ایم با دکتر کامبیز خالقی، استاد حقوق عمومی دانشگاه تهران و مشاور سابق دیوان محاسبات کشور.
وی گفت: «حقوق دولتی از منظر قانون اساسی، به‌معنای سهم حاکمیت از منابع طبیعی است. طبق اصل ۴۵ قانون اساسی، انفال و ثروت‌های عمومی در اختیار حکومت اسلامی است و باید به نفع عموم مردم مورد بهره‌برداری قرار گیرد. معادن نیز ذیل همین اصل قرار می‌گیرند.»
وی افزود: «اما اینکه این حق چگونه و با چه سازوکاری دریافت شود، نکته‌ای است که در قوانین عادی و آئین‌نامه‌های اجرایی به تفصیل آمده، ولی متأسفانه اغلب با نگاه بودجه‌محور و نه توسعه‌محور تنظیم شده است.»
ابهام قانونی در تعیین نرخ و تخفیف‌ها
دکتر خالقی با انتقاد از فقدان یک چارچوب شفاف و جامع برای تعیین نرخ حقوق دولتی گفت: «یکی از مشکلات اساسی، نبود الگویی مشخص برای نرخ‌گذاری است. نرخ‌ها عمدتاً توسط شورای عالی معادن و وزارت صمت تعیین می‌شوند، اما مبنای کارشناسی آن، به‌ندرت منتشر می‌شود یا مورد ارزیابی مستقل قرار می‌گیرد.»
وی توضیح داد: «در بعضی موارد شاهد هستیم که نرخ‌ها به‌طور ناگهانی افزایش می‌یابد یا تخفیف‌های خاصی به برخی شرکت‌ها داده می‌شود، بدون آنکه گزارشی دقیق از چرایی و پیامدهای آن ارائه شود. این رویه، نه‌تنها شفافیت را از بین می‌برد بلکه زمینه‌ساز تبعیض و رانت نیز می‌شود.»
حقوق دولتی باید مشوق باشد نه مانع
وی با تأکید بر نگاه توسعه‌گرایانه به منابع معدنی گفت: «در کشورهای پیشرفته، نظام حقوق دولتی به گونه‌ای طراحی می‌شود که هم درآمد عمومی را تضمین کند و هم مانعی برای سرمایه‌گذاری نباشد. برای مثال، در کانادا یا استرالیا، حقوق دولتی در قالب مالیات تولید محاسبه می‌شود و به‌صورت متناسب با سود شرکت تنظیم می‌شود، نه صرفاً بر پایه حجم استخراج.»
وی افزود: «در ایران اما در بسیاری از مواقع، بهره‌بردار باید بدون توجه به سود یا زیان خود، مبلغ ثابتی را تحت عنوان حقوق دولتی بپردازد. این مسئله بخصوص برای معادن کوچک که در مراحل ابتدایی فعالیت یا در مناطق صعب‌العبور هستند، بسیار آسیب‌زننده است.»
وی گفت: «نباید فراموش کرد که هدف حقوق دولتی، صرفاً درآمدزایی نیست؛ بلکه باید به توسعه پایدار، حفاظت از محیط‌زیست، اشتغال محلی و جلوگیری از خام‌فروشی کمک کند. متأسفانه در حال حاضر، هیچ‌یک از این اهداف در طراحی ساختار حقوق دولتی دیده نمی‌شود.»
نبود بازتوزیع منطقه‌ای؛ ظلم مضاعف به مناطق معدنی
خالقی با اشاره به ابعاد عدالت منطقه‌ای در بهره‌برداری از منابع گفت: «بسیاری از معادن کشور در استان‌های محروم مانند کرمان، سیستان و بلوچستان، یا کردستان قرار دارند. اما حقوق دولتی معادن این مناطق به خزانه کل کشور واریز می‌شود و اثری از آن در همان استان دیده نمی‌شود.»
وی افزود: «در برخی کشورها، درصدی از حقوق دولتی به‌طور مستقیم به توسعه زیرساخت‌های همان منطقه اختصاص می‌یابد. این کار علاوه بر تقویت زیرساخت‌ها، باعث جلب اعتماد عمومی و کاهش مقاومت اجتماعی در برابر استخراج می‌شود. اما در ایران، هنوز چنین مکانیسمی وجود ندارد.»
وی ادامه داد: «حتی در جاهایی که معدن در دل کوه یا بیابان واقع شده، بهره‌بردار خود باید برق، جاده، آب، و امنیت منطقه را تأمین کند. در چنین شرایطی، آیا واقعاً منطقی است که دولت نیز همانند یک شریک تمام‌عیار، سهم ثابت خود را بدون توجه به دشواری‌های پروژه مطالبه کند؟»
خام‌فروشی نتیجه ساختار معیوب است نه بی‌تدبیری بهره‌بردار
خالقی در بخش دیگری از گفت‌وگو به پیوند مستقیم میان ساختار حقوق دولتی و خام‌فروشی اشاره کرد و گفت: «وقتی بهره‌بردار برای پرداخت حقوق دولتی و هزینه‌های جانبی تحت فشار است، طبیعتاً انگیزه‌ای برای ایجاد کارخانه فرآوری، سرمایه‌گذاری بلندمدت یا ورود به صنایع پایین‌دستی نخواهد داشت. این یعنی از دست رفتن فرصت‌های شغلی و اقتصادی گسترده.»
وی گفت: «مشکل این نیست که بهره‌بردار نمی‌خواهد فرآوری کند، مشکل این است که ساختارها طوری طراحی شده‌اند که فرآوری را به یک ریسک بزرگ تبدیل کرده‌اند.»
لزوم بازطراحی ساختار حقوق دولتی در چارچوب اصلاحات اقتصادی
در پایان گفت‌وگو، دکتر خالقی تأکید کرد: «نظام حقوق دولتی معادن باید به‌عنوان بخشی از کلان‌برنامه اصلاح اقتصادی کشور بازطراحی شود. نمی‌توان از یک‌سو شعار توسعه مبتنی بر معدن داد، و از سوی دیگر، ساختارهای فعلی را بدون تغییر حفظ کرد.»
وی پیشنهاد داد: «نخست باید یک نظام نرخ‌گذاری شفاف، علمی و مبتنی بر شاخص‌های واقعی اقتصادی تدوین شود. دوم آنکه بخشی از درآمدهای حاصل باید به صورت الزامی در همان استان و بخش معدنی هزینه شود. سوم آنکه برای معادن کوچک و پروژه‌های پرریسک، معافیت یا پلکان‌بندی حقوق دولتی اعمال شود.»
وی در پایان گفت: «اگر حقوق دولتی به عنوان یک ابزار توسعه‌ای دیده شود، می‌تواند هم دولت را منتفع کند و هم معدن را رونق بخشد. اما اگر صرفاً به عنوان یک منبع درآمد فوری دیده شود، نتیجه‌ای جز فرار سرمایه، تعطیلی معادن و تداوم خام‌فروشی نخواهد داشت.»
کلام آخر
نظام حقوق دولتی معادن، اگرچه در اصل باید ابزاری برای تحقق عدالت اقتصادی، حفاظت از منابع ملی و حمایت از زیرساخت‌های منطقه‌ای باشد، اما در عمل به گره‌ای پیچیده و بازدارنده در مسیر توسعه معدن‌کاری کشور تبدیل شده است. آنچه در گفت‌وگو با دو کارشناس برجسته این حوزه ـ دکتر مهدی ناصری و دکتر کامبیز خالقی ـ برجسته شد، چیزی فراتر از نقد یک بند قانونی است؛ بلکه نشان‌دهنده یک اختلال ساختاری است که همزمان بُعد اقتصادی، حقوقی، اجتماعی و سیاسی دارد.
بخش معدن می‌تواند به‌راستی یکی از پایه‌های جایگزین اقتصاد نفتی باشد؛ اما این تنها زمانی ممکن است که سیاست‌های حاکم بر آن، واقع‌بینانه، متوازن، و مبتنی بر مشارکت ذی‌نفعان طراحی شود. در شرایط فعلی، حقوق دولتی نه‌تنها بهره‌برداران را از سرمایه‌گذاری بلندمدت دلسرد کرده، بلکه با تبدیل شدن به یک فشار مالی ناعادلانه، بسیاری از معادن کوچک و متوسط را به تعطیلی کشانده است. در این میان، فراموش نکنیم که این معادن، عمدتاً در مناطق کم‌برخوردار کشور قرار دارند و تعطیلی آن‌ها به‌معنای کاهش اشتغال، مهاجرت معکوس و تضعیف امنیت اجتماعی است.
از منظر حقوق عمومی نیز، اصل انفال و لزوم بهره‌برداری عادلانه از منابع، ایجاب می‌کند که حقوق دولتی صرفاً به‌عنوان منبع درآمد نگریسته نشود، بلکه باید همچون یک ابزار حاکمیتی برای توازن منطقه‌ای، تقویت عدالت اجتماعی و حمایت از محیط‌زیست عمل کند. اما فقدان شفافیت در نظام نرخ‌گذاری، نبود بازتوزیع منطقه‌ای، و بی‌توجهی به میزان ریسک و مرحله‌ی فعالیت معدن، این فلسفه را مخدوش کرده است.
راهکارهای ارائه‌شده از سوی کارشناسان در این گزارش کاملاً روشن است: ایجاد نظام پلکانی و هدفمند برای تعیین حقوق دولتی، معافیت‌های تشویقی در مراحل اولیه فعالیت یا در مناطق محروم، الزام به بازگرداندن بخشی از درآمدها به محل معدن، و طراحی سامانه شفاف برای نرخ‌گذاری و نظارت مالی. در کنار این‌ها، اصلاح رویکرد دولت از «مالیات‌گیری فوری» به «توسعه‌محوری بلندمدت»، مهم‌ترین گام برای نجات معادن کشور خواهد بود.
بی‌تردید، ادامه مسیر فعلی، به معنای از دست رفتن فرصت‌های سرمایه‌گذاری، تشدید خام‌فروشی، و تهدید جدی برای آینده‌ی زنجیره ارزش معدنی ایران است. اکنون زمان آن فرا رسیده که تصمیم‌گیران با نگاه فراتر از بودجه‌ریزی سالانه، و با تکیه بر عقلانیت کارشناسی و تجربه جهانی، ساختار حقوق دولتی را از نو بسازند. فردا برای اصلاح دیر است؛ آنچه امروز نیاز داریم، شجاعت در بازنگری و اراده برای تغییر است.
